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周天勇:未来改革的核心--财税体制改革攻坚  

2007-09-25 18:23:58|  分类: 学术文章 |  标签: |举报 |字号 订阅

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周天勇评说中国经济社会难题之十八 -周天勇

  中国体制转轨的核心曾经是推进国有企业的改革。20余年后,讨论“十一五”规划时,专家们普遍认为重点应当转向行政管理体制的改革,即政府从经济建设、吃饭养人、行政管制型,转向公共服务和社会管理型。我进一步认为,财税体制是行政管理体制的重要组成部分,由于财税体制改革,其支出涉及到预算民主化、公共服务化、人大审查和监督,其收入关系到对政府权力约束、统一国家财政和国库、理顺中央与地方的关系等等,既是经济体制改革的深入,又是政治体制改革的推进。因此,财税体制的改革是未来中国改革的头等大事和重中之重。

  首要的是,要将各部门掌握的收入和支出统一为国家预算,防止部门持有重资而影响政治治理,并且切断随意设置机构、增加人员编制的预算外资金来源渠道。从一个学者的眼光看,目前中国财政预算是不统一的,有预算内收入,有预算外的土地收入,有
社保基金收入,有预算外各部门掌握的收费和罚款,有国有企业上交的巨额利润,还有央行实际上的货币发行收益,其中相当数量没有集中到预算内,一些部门以这些资金为基础,或者向下拨款,以示自己的权威,或者持重资在政府中谋求部门的位置和话语权,或者成为其他不便在预算内支出的资金来源,甚至持重资而挟中央和国务院,包括各级党委和政府的决策。所以,一切公共收入和支出进入统一的预算,已经是国家统一行政和消除政治隐患的迫切要求。

  1978年改革以来,党政机构越设越多,其人员规模膨胀,非常重要的原因,就是我们在编制管理方面,对新设机构、新进人员、增加的军务、政务、法务、公益事务,甚至有的党务等等,实行了不给预算、给所谓的可以创收,可以收费和罚款等政策。竟然使军队和党政机关大办企业,后来进行了整顿;但是,相当多的行政、执法、司法机构和行政性事业单位,仍然通过收费和罚款,自收自支养活自己,后来变成所谓的“收支两条线、超收奖励、罚款分成”体制,即收上来,再拨下去,而且规模越来越大,社会各界负担越来越重。这使我们相当多的党政司法部门和行政性事业机构变成了收费机构,行政、执法、司法和行政性事业,有自己的收益,其行为商业化、市场化和公司化了。不仅腐败不止,而且形成“养人要收费,收费养更多的人,养更多的人再去收更多的费”的恶性循环。因此,十七大后,应当下大决心清理党政、司法及行政性事业单位的各种“合法”不合理的收费和罚款项目,彻底废除设机构、办事业、进人员不给钱、给收费权这样的极不合理的体制,一些少量的收费和罚款项目,必须进入预算管理,并且超收和超罚并不奖励收费和执法单位和人员,还党、国家和政府一个清廉的形象。

  其次,应当调整政府的收入结构,尽快改革现行弊端诸多和问题丛生的税收体制。1、坚决调整和改革全口径的政府收入结构。在政府全部收入结构中,压缩收费和罚款的比重,以减轻个体、微型和中小企业的负担,鼓励创业,扩大就业,从积极的方面保障民生;将土地征用出让和挂、拍、招收入改革为土地交易
增值税、土地使用税和
房产税收入,使政府的收入不因一年卖地多而盈余,一年卖地少而紧张,还要避免地卖完后没有持续的土地收入的情况发生;将国有企业的利润纳入国家预算收入,用于社保欠账等支出,改变国有企业十多年不向国有出资人分红的局面;社保统筹基金由税务部门征收,基金运作,纳入预算管理。

  2、改革目前以企业项下生产型增值税为主的税制结构。逐步改革并降低目前生产型增值税的收入比重,形成个人所得、公司所得、社保、海关、营业、资源、土地增值、房产、排污、车船牌照等税收结构;逐步将五级政府压缩成三级政府,废除各级政府的税收共享和比例分成制,中央财政收入以个人所得、社保、公司所得、关税等为主;提高营业税率到10%,为省财政的主要收入;市县财政收入主要为资源、土地增值、房产、排污、车船牌照等税收。只有这样,才能减轻企业负担,鼓励投资创业和扩大就业;才能改变收入分配结构,调节社会分配公平化;才能改变财政收入向上加速集中的局面,理顺中央与各级地方之间的经济和政治关系。

  3、按照现代财政一般通行的规则,从中央到地方,将建设预算与一般性预算分开,建设预算的资金来自于向社会发债。建设预算与一般性预算分开,有这样两个重要的作用:一是保证财政支出的稳定性。建设项目的规模在各年是不一样的,将建设开支在一般性预算中列支,形成年度中建设规模大财政支出发生赤字,而年度中如果建设规模较小则财政发生盈余,支出极不稳定。而发债将建设支出长期化,其还本付息在预算支出栏形成恒定的小比例的支出。二是各级政府借债显性化,防止隐性债务过大而政府实际破产。中国预算法中不允许地方政府借债,但是实际上地方政府通过各种方式变相借债,隐性债务规模很大,而且很难进行控制。因此,还不如将建设预算与一般性预算分开,建设预算资金允许发债筹集,从而将政府借债显性化、规范化、程序化,并且规定各级政府必须编制财务报告,向同级人大和上级政府报告,对地方政府借债进行科学和严格的控制。

  再次,应当加快生产建设、吃饭养人和行政收费型政府向公共服务和社会管理型转变,并且,将目前政府自己操作的预算,改革为人民真正监督下的透明的阳光预算。1、建设公共服务型财政。除了上述的将建设预算与一般性预算分开,建设预算由发债解决外,重要的是要压缩支出结构中行政公务开支的比率,也要压缩行政性事业单位开支的比例,加大教育、卫生、社保、环保、公交等公共服务型支出比例,包括增加对社会治安和其他社会管理的支出比例,特别是保证必要的行政、执法、司法、行政事业经费,不要让它们去收费和罚款来供养自己。

  2、建设阳光财政。政府开支中,党政机构和人员膨胀,行政公务开支较大,三公支出居高不下,豪华办公和培训中心等屡禁不止等问题,其根本原因在于财政收入结构混乱,支出不透明,人民没有能真正监督。因此,要改变预算编制和执行年度,使其与人大批准时间相一致,延长预算编制时间,人大成立专门审查预算的常设工作机构,在人大中对预算进行辩论,除了涉密部分,预算草案应当网上公示,预算获得人大审批后,作为国家和地方法律,向全社会公布。

  总之,中国行政管理体制的许多问题产生于财税体制的扭曲,目前的财税体制,既妨碍经济的发展,也是政治体制不合理的成因之一,财税体制的改革已经越来越迫切,到了非改不可的地步了。只有通过财税体制的改革,才能打破不合理的利益格局,解开改革的一团乱麻,是所有经济和政治体制改革的核心之事。当然,彻底理顺财税体制,可能需要10—15年时间,因而,需要现在起步,设计方案,目标明确,分阶段坚决稳步地推进财税体制的改革。
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