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周天勇的博客

国计民生经济学

 
 
 

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新一轮改革:十年内须完成  

2010-06-28 16:11:30|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国是经济体制改革先行,但滞后的政治体制改革影响着经济的发展。因此,中国的政治体制改革应当是从经济发展的角度进行思考和设计的。

  政治体制改革是改革阻碍经济发展的部分,以及财政的民主化。这是关键。一个是钱如何收,一个是钱如何花,这是政府体制改革的核心。简单来说,就是管住政府收钱和花钱。

  目前,政府的全部收入已经达到GDP(国内生产总值)的35%左右,行政公务开支也在财政全部支出的44%左右。这也是导致分配不公的一个重要原因。
“站在又一个30年的当口,走错了,就可能跌入社会动荡、经济低速发展、人民长期不富裕的陷阱;走对了,就可以避免发展中的陷阱。”中共中央党校研究室副主任周天勇认为,当前经济体制改革最急迫的任务是进行财税体制改革。

  现在改革更深更难

  以前改革,大部分人都受益,但现在改革,一部分人受益,一部分人受损,必定要受到利益集团的阻碍。

  东方早报:与30年前的改革相比,现在进行的改革,除了背景、内容不同外,还有哪些特点?

  周天勇:前30年改革,包括农村承包制改革、国有企业公司制改革、市场体系的建立,均已经结束。现在我们面临更深层次的改革,比如农村土地制度问题、城镇国有企业改革的后续问题。和以前改革不同,目前的国有企业改革,特别是一些国有垄断企业的改革,涉及一系列问题,具体包括:资源税改革,向财政上缴利润,国有企业改革的收尾——职工补偿,等等。

  此外,城镇里深层次的改革,还包括财税体制改革。中国当前税制结构明显不合理,财政支出结构也不合理,比如土地财政的问题。土地招拍挂,70年出让,政府一家行政垄断卖地,这明显不合理。

  第二个特征,就是我们将面临更难的改革:现在的改革都涉及利益,比如国企垄断问题,上缴利润,开征资源税等。改革必定要受到利益集团的阻碍。以前改革,大部分人都受益,但现在改革,一部分人受益,一部分人受损。

  东方早报:有哪些利益集团?

  周天勇:一是部门利益,政府各部门之间的利益与社会公共利益的博弈。

  二是集团利益,像国有垄断企业等的利益。

  三是地方政府的利益,如土地财政,收费补充地方财政,等等。

  四是阶层的利益,比如,没有房产的阶层可能支持房产税的开征,而房子特别多的,可能会反对开征房产税,这也是改革的一个非常关键的障碍。

  国资委的定位需要改革

  国企用了这么多的公共资源,不向国家交资产应得利润,或者交得很少,这在资本主义国家也是说不通的。

  东方早报:国有企业的改革,尤其是垄断行业的改革,难度相当大,可以说进展相对缓慢。这仅仅是企业的改革?还是更多地涉及政府自身的改革、政府职能的转化?

  周天勇:从1994年到2007年,国有企业都没有给国家财政交利润,现在上缴利润是10%,比例太低,应该达到70%~80%。国有企业运用的公共资源,除了过去农产品价格“剪刀差”积累的资产外,还有政府的特别许可、独占的资源、公共土地的进账、贷款的偏重,以及上世纪90年代不良资产核销和债转股等全社会代价,这类利润应当交给全民使用。用了这么多的公共资源,不向国家交资产应得利润,或者交得很少,这在资本主义国家也是说不通的。

  此外,国务院国资委的定位也需要改革,应当尽快由目前的国务院国资委主导的国有资本金预算,进一步改革为直接面向财政部门的上缴利润预算,纳入公共预算分配之列。国有企业的出资人是全体公民,所持红利应当由财政部收取,纳入国库,否则极有可能产生“二财政”(注:预算外收入)现象。

  还有,要打破垄断,让民营企业进来,对垄断企业征税。我认为,新疆资源税的开征对企业来说,5%的税率可能还是有点低了。国外许多国家的资源税的税率是很高的。

  除了石油以外,煤炭、电信业也应当征空间资源税,我们现在征的税率过低。在国外电信业就征收频道占用税,并且较高,因为它占用了空间资源。

  管住政府收钱和花钱

  目前财税改革最重要,因为它牵涉到其他领域的改革。应当建立新的财政预算体制。政府向人民收钱,要人民同意。政府收钱后怎么样花钱,也要人民同意。在财政税收方面,人民与政府之间这种的制衡,是民主制度的基础。

  东方早报:国家发改委近日发布的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》(以下简称:《意见》)涉及11个方面,哪方面改革是最迫切的?

  周天勇:我认为财税改革最重要,因为它牵涉到其他领域的改革。目前,政府收入中公务开支比例很大。2007年行政事业单位工资、医疗、退休、公车、公务招待、公出和办公经费等,总计为29425亿元。当年,对行政事业单位投资为8104.8亿元,其中行政机关投资为3166.1亿元,占全部行政事业投资的39.06%。一般性开支和投资开支,是政府预算内收入的75%,占全部政府实际收入的44%。从一些国家来看,日本行政公务开支占全部预算比例大体在2.5%左右,美国在15%左右。

  以下方面应当进行改革

  首先,政府各种收入没有完全纳入财政预算管理,巨额收入的支出游离于人大监督之外。比如,政府的卖地财政,就没有纳入财政预算管理;社会保障收入,政府各部门和行政事业性单位的收费罚款等等,也没有纳入预算管理。

  第二,我们还没有建立一个完全的公共服务型财政。具体表现为:在各级财政的支出结构中,生产建设和行政公务的支出比重较大,而教育卫生、社会保障、社会治安、生态环境、城市管理等公共需要方面的支出不足。

  第三,中国有许多行政和执法部门,设置成了收费养自己的事业单位,比如质监、环保、银监、保监、海事、空管。他们虽在名义上是行政公务机构,但也是靠收费养自己。这无疑会打击创业、投资、经营和就业。

  第四,财政收支不透明,不公开。

  这些都是我们财税体制存在的问题。因此,应当建立新的财政预算体制。政府向人民收钱,要人民同意,形成人大对政府收税和收费提案的批准。政府收钱后怎么样花钱,也要人民同意,即政府的预算要人大审查和批准。在财政收入的来源结构中,逐步降低对创业、投资和企业的征税,加大对占有消耗资源、财产食利、废物大排放企业的征税,并对国有企业收缴红利。在财政税收方面,人民与政府之间的这种制衡,是民主制度的基础。

  政府体制改革的核心

  目前,政府的全部收入已经达到GDP(国内生产总值)的35%左右,行政公务开支也在财政全部支出的44%左右。这也是导致分配不公的一个重要原因,抑制了创业、企业和就业,扼制了劳动者收入增长,增加了行政和事业部门人员收入。

  东方早报:为什么中国在不推动政治体制的前提下能推动经济体制改革?这两者应怎样协调进行?

  周天勇:中国是经济体制改革先行,但滞后的政治体制改革影响着经济的发展。因此,中国的政治体制改革应当是从经济发展的角度进行思考和设计的。

  政治体制改革是改革阻碍经济发展的部分,以及改革财政的民主化。这是关键。一个是政府钱如何收的,一个是钱如何花的,这是政府体制改革的核心。简单来说,就是管住政府收钱和花钱。

  目前,政府的全部收入已经达到GDP(国内生产总值)的35%左右,行政公务开支也在财政全部支出的44%左右。这也是导致分配不公的一个重要原因,抑制了创业、企业和就业,扼制了劳动者收入增长,增加了行政和事业部门人员收入。

  改革政府的收入,包括社保、行政收费和土地出让等全部收入,应当逐步压低和最终控制在占GDP总量25%的范围内,将政府的行政公务开支逐步压低和限制在15%的范围内。

  管住政府“收钱”,应当通过社会听证和人民代表大会有关法定程序,严格控制政府各部门和行政事业单位机构设置、人员编制、临时协编和雇佣人员;特别是一切政府税收、收费和罚款项目的设置和改动,一定要由人大审查批准,重大项目应当进行社会听证;“十二五”期间,大规模清理政府各部门和各行政性事业单位的收费和罚款项目,绝大部分应当加以废除,极少量的通过人大审查预算保留的项目,也必须改费为税,并且纳入财政预算管理。

  此外,彻底改革目前土地政府寡头垄断供应的招拍挂制度,形成竞争性的供应市场,以抑制地价暴涨,并且逐步降低土地的价格水平。改变土地一次将几十年出让金收上来的体制。

  管住政府“花钱”,就要调整财政支出结构,加大教育卫生等事业支出,推进公共服务均等化,完善公共财政。

  建议按面积征收房产税

  高房价的形成,是与土地供给市场的政府寡头垄断等密切相关。行政性一家高度垄断卖地,即使是招拍挂,它也不是社会主义的市场经济,而是行政主导和垄断的土地市场。

  东方早报:如何看待房产调控政策?能控制得住房价么?

  周天勇:目前的房地产调控政策,改革不彻底,下一轮反弹压力更大。

  针对中国的高房价,一味地指责房地产开发商牟取暴利,有失偏颇。高房价的形成,与以下因素密切相关:对住宅建设用地供应的行政和计划控制,土地供给市场的政府寡头垄断,地方政府将几十年土地收益一次性收支的房地产财政,以及对住宅不征收房产税。

  首先,住宅用地供给不足。中国土地的供给市场,实行行政审批制,政府行政限制土地的供应量。城市化建设包括住宅用地的供给,与城市化进程中城镇人口增长的需要不相适应。一直以来的思想是,土地偏重保证粮食安全,对城市化所用的土地进行严格的行政限制。应正确处理有限土地资源在居住和吃饭两项用途上的配置关系,事实上,农村占地要比城市占地多。应当是严格控制农村居住用地,增加城镇住宅用地,并且积极推动撤小村并大村、撤村并镇,以整理出更多的土地资源来适应农业现代化和城市化的需要。

  我研究发现,1978年的农村村庄用地只有7000多万亩,2007年达到了27000多万亩,村庄用地扩大2亿亩,而农村人口却净减少了6000多万人。城市建成区,改革开放之初为2600多万亩,2007年为7600万亩左右,30年来城市建设用地扩大了5000多万亩,却转移和增加了4.1亿人口。严格控制农村宅地的供应,多拿出一些土地进行城市建设。

  第二,政府一家垄断性出让供应土地,使城市地价持续走高。土地招拍挂制度是政府一家垄断卖地,所有地都要从我这儿卖出去,价高者得。行政性一家高度垄断卖地,即使是招拍挂,它也不是社会主义的市场经济,而是行政主导和垄断的土地市场。

  第三,政府房地产财政推动房价上涨。先将农业用地低价强制征收到政府手中,城镇原有国有土地的再出让也在政府手中,大部分土地再向用地商招拍挂或者以其他形式出让50到70年不等的使用权。这是卖地财政。

  第四,房产持有成本过低推动房价上涨。购买住宅后的持有成本很低,住宅需求者更愿意购买大面积的住宅,愿意持有多套住宅。应该征收房产税。

  第五,政府将几十年的土地出让金,一年收上来,并在一年中花掉,成本摊入房价。这是一种吃子孙饭的不可持续的财政体制。这一任政府卖掉的土地,出让期为70年,后60年就无地可卖了。也就是说,政府卖掉的是未来政府的地。

  要彻底改革,就要解决上述五方面的问题:改革政府对土地的寡头垄断,形成土地供应的多个主体;所有的土地进入市场交易;扭转地方财政收入渠道;开征房产税;延长土地使用年期,工业用地200年,住宅用地300年,形成稳定的土地物权。

  东方早报:房产税应该如何征收?

  周天勇:我认为应当普遍开征房产税,设为县级区域的税种,对房屋中已经含有土地出让金的,先征后返。

  目前有一种观点认为应按套数征收,我认为应该按面积征收,对于人均超过30平方米的,按照超过面积的多少,进行累进征税,税率应为1%~1.5%,对别墅加一道土地使用税。按套数征税存在一定问题,比如,一个人有两套房子,每套都是50平方米,他可能要交税;另外一人只有一套,但这一套就是500平方米,却不需要交税。这是不公平的。

  增加农民财产性收入

  国家应当允许进城农民卖掉宅基地;在城里的农民工收入的增长要快于地价和房价的上涨。只有实现这两个条件,才能使他们进城有房子住。

  东方早报:在遇到住房、教育、户籍、社会保障等一系列问题的情况下,城市化该如何加速?

  周天勇:农村里“窝”的人太多,转移不出来,要让更多的农民进城。阻碍他们进城的因素包括户口、城市房子太贵、工资太低、宅基地卖不掉等。农业生产增加值下降,特别是农村创造的增加值下降,这是一个全世界的规律。如果不相应地减少在农业和农村中的劳动力和人口,过多的劳动力和人口去分配日益下降的增加值,结果必然是城乡巨大的收入差距,而且会越来越大。

  韩国和中国台湾很好地解决了农民的住所,农民在农村的房子能卖掉,可以增加一部分收入,在城里工资增长很快,政府能控制住地价和房价,因此进城农民买得起房子。印度和拉美则是另一途径,走以“贫民窟”为主的城市化道路,农民进城搭个棚子就能住了。

  我们国家,目前来看这两种方式都行不通,既不允许农民卖掉宅基地,也不允许“城中村”的存在。

  国家应当允许进城农民卖掉宅基地,对于边远地区和大的农田中的宅地,应当收购,第二是在城里农民工的收入的增长要快于地价和房价的上涨。只有实现这两个条件,才能使他们进城有房子住。

  要在所有权不改变的情况下,允许土地使用权的买卖,并给农民宅基地永久使用权。具体来说,集体所有制和国有土地应当同地同价,不能再实行征用补偿的办法。集体用地直接进入市场,由用地商到土地交易所寻找,其交易中的级差地租,由政府通过税收的办法加以调节。

  农村和城郊集体土地,除其公共使用的部分,承包的耕地和宅基地,使用权永久归农户所有。并且,这种使用权,除了国家在公共利益时征用外,在符合规划土地用途的前提下,农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售,从而扩大和增加农民财产性收入。

  应征收遗产税和房产税

  总体上如果劳动力需求不大于供给的话,调整工资的意义就会减弱。劳动力过剩的时候,强制性地调整工资,企业就面临倒闭,或将导致劳动力失业,比如原来雇佣5个人,现在雇佣4个。

  东方早报:如何评价当前的贫富差距?

  周天勇:据世界银行计算,中国基尼系数比较高,从30年前改革开放之初的0.28上升到2009年的0.47。王小鲁(中国改革基金会国民经济研究所副所长)的研究认为,这一计算数值偏低。按照国际通常标准,基尼系数在0.3以下为最佳的平均状态,在0.3-0.4之间为正常状态,超过0.4为警戒状态,达到0.6则属于危险状态。中国仅就农村内部和城市内部分别看,基尼系数不高,城乡一综合,基尼系数马上就高了。主要原因是城乡差距大,城乡差距很重要的原因是农民收入低。

  中国收入差距存在结构上的问题,也有体制上的问题。结构性问题是,农村人口没有大量转移出来,我国劳均耕地全世界倒数第三,按18亿亩耕地算,劳动力平均耕地是5.6亩。而拉美的农场耕地是十几万亩,欧洲是200-500亩,韩国、日本家庭农场都在四五十亩。不把人转移出去,平均一个劳动力耕种5.6亩,谈何富裕。

  再有一个结构性问题就是服务业的问题,服务业是能够吸纳大量就业的行业,但中国服务业的增加值是40%,就业在国民经济中的比重是33%,国外这一水平上的数字分别是60%、65%。实际上,窝积在农业的那些劳动力,转移到服务业中恰好能达到理想的比例。

  制度性问题是我们还没有开征财产税,应征收遗产税和房产税。否则将加大贫富差距,产生马太效应(指强者愈强、弱者愈弱的现象),收入低的人越来越买不起房,收入高和已经积累财富的人房产不断升值,积累越来越多的财富。再就是国有企业要开缴资源税,要向国家财政交纳利润。

  对于涨工资,我认为有一定作用,但是,总体上如果劳动力需求不大于供给的话,调整工资的意义就会减弱。劳动力过剩的时候,强制性地调整工资,企业就面临倒闭,或将导致劳动力失业,比如原来雇佣5个人,现在雇佣4个。

  十年内应完成此轮改革

  现在所进行的改革,未来十年应当会改掉。因为,2020年中国体制大体上定型。如果十年内不改完的话,改革将会越来越难。

  东方早报:《意见》提出,“必须围绕转变经济发展方式和改善民生推进改革。”这是否意味着从重国富到重民富的转变?未来中国经济发展是否与民生改善更加唇齿相依?

  周天勇:“十二五”期间要较好地解决分配不公问题。想要提高居民收入占GDP的比例,关键是要推进城镇化,发展劳动密集型产业,特别是发展服务业,转移农业和农村中剩余的劳动力,减少剩余和失业劳动力。扩大小企业的数量,增加就业,尽快让“窝”在农村的农民转移出来。

  其次,应当对创业投资,特别是投资增加就业的,降低税负,清理收费,禁止乱罚款;而对房产投资、采矿、污染等,应当开征房产税、资源税和污染税等。

  各级政府和行政事业性单位,利用权力进行GDP分配,要符合人大法定的政府全部收入占GDP比例,全部税收和收费应由人大讨论批准,还要清理和废除政府各部门和各行政性事业单位收费和罚款,以此来降低政府在GDP中的分配比例。

  总体来说,要解决收入分配不公和GDP中居民分配比例低的问题,要从社会转型、经济结构变动、地区人口流动等大的格局角度思考问题;鼓励创业、增加就业、调整结构,学习东亚地区发展小企业增加就业,减少贫困人口,防止从农业社会向工业和城市社会转型过程中基尼系数的快速攀升,并且到不可收拾的地步。

  东方早报:对当前的改革有什么预期?什么时候会把这些问题解决掉?

  周天勇:现在的改革必须有一个整体的设计,都是关联的,一环套一环,比如税制、财政支出、政府审批、土地制度等,需要通盘改革。

  我认为,现在所进行的改革,未来十年应当会改掉。因为,2020年中国体制大体上定型。况且,如果十年内不改完的话,改革将会越来越难。
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