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周天勇的博客

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财政预算改革,慢了  

2012-03-08 11:00:01|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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财政预算改革话题是每年“两会”的热点,今年也不例外。3月5日,财政部公布《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》,并提请全国人大审议。
  
  财政预算问题为何会成为热门话题?财税体制改革如何实现突破?中国经济时报圆桌论坛今天围绕相关问题进行讨论。今天邀请到的嘉宾是:国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员倪红日、中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇。欢迎各位!
  
  圆桌论坛■主持人 周子勋
  
  三大因素导致财税体制改革滞后于其他领域改革
  
  中国经济时报:财政问题特别是预算问题是社会普遍关注的一个问题。根据您的研究,您认为当前我国财政预算体制存在哪些问题?
  
  倪红日:1994年分税制改革是一次重大的财税体制改革,此次改革奠定了我国适应社会主义市场经济体制的财政管理体制的基础框架。但是1994年的重大改革只是解决了部分财政体制问题,还有一些财政预算体制问题需要靠继续深化改革来完成。1994年至今已经过去了17年的时间,财政预算方面的管理体制改革尽管在局部有些进展,如2007年的政府预算收支分类,省直管县和乡财县管等方面的改革对完善财政预算管理体制有积极作用。但总体上看,这十几年的改革明显滞后于体制矛盾的积累,而且由于一些遗留问题没有解决,反而使得财政体制偏离了改革初衷的方向,使得中央与地方之间的财政体制矛盾更加突出。主要表现在两个方面:一是地方财政的事权与财权不匹配;二是预算管理的范围过窄,换言之,财政预算管理不是完整性的。
  
  关于第一个方面,造成地方财政的事权与财权不匹配的原因,一是中央政府与地方政府公共服务职责存在多个方面的“错位”。比如,社会保障的政府职责,最理想的是应该由中央政府统筹,但现在是由地方政府统筹;保障性住房是地方政府的主要职责,但决策权过于集中在中央。中央各个主管部门直接管理了许多地方政府可以自主决策的事项,如买什么型号的公车、修建学校的运动场等很具体的支出决策,中央主管部门都在管理。这种政府公共服务职责在政府间的错位,使得应该由中央管理的公共服务交给了地方,应该由地方政府决策的公共事项,中央主管部门在管理,造成公共服务的效率低下,资金使用存在大量浪费现象。二是决策权过于集中在上级政府和主管部门,中央政府及主管部门在做决策时,有时是与财政部门进行过财力协调的,如卫生部门改革、农业税费改革等,但是有些决策,尤其是各个部委的专项转移支付是没有进行过财力与决策事项之间的平衡的。在现实中,更多的情况是决策在前,财力平衡由地方政府自己想办法解决。三是地方配套的支出(投入)责任往往超过地方财力。中央财政在集中财力后,各个中央部门的实际财权、财力得到扩大。在中央决策权过于集中的前提下,中央各个主管部门的部门预算中,向地方政府进行大量的专项转移支付。这些专项转移支付往往都需要各级地方政府财政出配套资金,而且配套的数量在年初地方政府做预算时并不清楚要多大规模。朱镕基同志讲:“这次实行分税制还有一个小小的‘尾巴’没有改掉。这就是中央各个部都有财政部给的一笔钱,由各个部再拨给地方……从地方收上来,由中央各个部再分下去,把事权搞得很复杂,打酱油的钱不能用来买醋。这种分钱办法,就是统收统支,应该改革掉。”(《朱镕基讲话实录》第一卷,第365页)。现在这个小小的尾巴变成了大尾巴,所以我们说,由于改革停滞,使得分税制改革走偏了方向。
  
  关于第二个方面,我国目前财政预算范围还远没有覆盖政府的全部活动,包括预算之外的各项政府收入,社会保障收支,国有资产(应该包括国有金融资产),国有资源性收支的管理等。中国政府的活动范围很大,但是政府财政预算范围很小,这是造成权力不受约束和监督的重要体制原因之一。当然,财政预算的透明化和民主监督还需要不断强化,这也是深化财政预算体制改革的重要方面。
  
  魏加宁:1994年的分税制改革取得了巨大的成功。但是自那以后,财税体制改革明显滞后于其他某些领域的改革(比如说金融改革),除一些小打小闹的政策措施之外,在体制上,不仅没有新的重大突破,而且就连分税制本身也没能贯彻到底,没有贯彻到省以下。而且还出现了财权层层上收、事权层层下放的局面,其结果之一就是地方政府的债务规模日益庞大。再加上2003年以来宏观调控的行政化、直接化,导致中央与地方的关系越来越紧张。
  
  我认为,形成这样的局面主要有三个方面的原因。拿财税改革与金融改革做比较你就会发现,一个原因是财税体制改革等于是政府自己改自己,尤其是改自己的“钱袋子”,因此难上加难。第二个原因是财税体系的人才结构相对封闭。相比之下,这些年,随着金融业的快速发展,金融领域吸引了一大批的国内外优秀人才。虽说财税体系也有一些优秀人才,但是数量相对有限,并且他们的主要精力放在了研究国际事务方面,对于自身的财税体制改革并没有给予足够的重视。第三个原因是财税体制改革的基本方向至今尚不清楚。相比之下,在金融领域,至少在利率市场化等大方向上已经形成了一定的共识,阻力主要在于既得利益者方面。
  
  中国经济时报:今年地方政府的日子注定不好过。继财政部先后携手水利部、教育部、住建部下发文件对地方财政使用情况做出“细致”指导后,另一个冲击力更大、影响面更广的政策正在到来。据国内媒体报道,长达60年的“预算外资金”可能在2012年成为历史。对此您是怎么看这个问题的?
  
  倪红日:将预算外资金统一作为政府财政资金管理起来是正确的。但是必须在与中央财政与地方财政关系调整同时推进的前提下进行,否则,地方政府的执行决策权会因为预算外资金的严格管理有可能进一步被缩小,地方政府财力与中央主管部门下达的“事权”之间的矛盾会进一步加剧,这是我所担心的。
  
  我还是主张,中央财政主要是加大一般性转移支付的力度,将公共服务事项的选择权更多地交给地方政府,地方政府尤其是基层地方政府要加强财政预算的民主化建设,更多地让当地的公众直接参与公共服务支出的选择,对财政预算资金的使用进行监督。但是这和将预算外资金纳入预算管理不是冲突的,应该是一致的。
  
  财政预算管理改革应是“纵向放权、横向收权”
  
  中国经济时报:财政部部长谢旭人日前表示,2012年我国将继续实施积极的财政政策。在财税改革方面,他表示继续深化预算管理制度改革,完善公共财政预算,全面提高政府性基金预算的规范性和透明度,继续扩大国有资本经营预算实施范围,加强社会保险基金预算管理。那么,您对财政预算改革有什么好的政策建议吗?财税体制改革的方向是什么呢?
  
  倪红日:对于财政预算管理的改革,我的建议是“纵向放权、横向收权”。所谓纵向,是指中央财政与地方财政的关系,我主张的放权,是在中央财政集中45%—50%的全部财政收入的前提下,将执行的决策权更多地交给地方政府。中央财政主要通过一般性转移支付,承担全国基本公共服务均等化的职责。具体建议包括:合理划分中央政府和地方政府职责,中央政府集中做好规划、指导和宏观调控;将公共服务项目和具体实施的决策权下放给地方政府。扭转目前中央主管部门在中央财政收入集中的现状下,过于集中了地方财政支出的决策权,形成中央主管部门决策权过多、向地方政府的专项转移支付规模过大、又要求地方政府财政配套的局面。逐步改变基层政府对“上”负责、对“下”不负责的状况,真正建立起公众对民生公共服务的选择、决定权和监督机制。
  
  所谓“横向收权”是指,为了提高财政预算管理的完整性,应该将政府收入和支出管理全部纳入财政预算范围。改变现在政府收支管理的“分散性”和“碎片化”。谢旭人部长所讲的“全面提高政府性基金预算的规范性和透明度,继续扩大国有资本经营预算实施范围,加强社会保险基金预算管理。”都属于这个方面。这方面的改革关键是克服“部门利益”,所以需要顶层统一意见,下大决心,切实推进。
  
  周天勇:从政府收入体制的改革来看,我认为,“十二五”期间,甚至到2020年,财税收入方面的体制改革应包括以下几个方面:一是彻底清理各种收费,需要收的费改成税。对于政府各部门和各行政事业性机构的收费,包括一部分乱罚款,在“十二五”期间,需要有一个五年的清理规划,并且要有各部门配套的取消收费后的改革方案。若要真正彻底清理税外收费,这个规划要分轻重、分先后、分阶段、分步骤实施,扎扎实实推进清费减人方面的改革。二是形成统一完整的国家财政收入体系。在中国目前的政府收入体系中,除了税收和一部分收费进入了预算外,相当部分收费罚款收入、社保资金收入、国有企业利润、土地出让收入、探矿权和采矿权出让收入、出售彩票收入、公共考试收费等项目,基本上没有进入政府的财政预算。因此,应当逐步纳入预算统一管理。三是调整和改革税收来源结构。未来的税收源泉在哪里,决定于要素价格、资源和环境稀缺程度和财富的积累分布。并且,应当以此来进行调整和改革。
  
  从政府支出体制的改革来看,财政体制在支出方面的改革任务是,将政府党政公务和行政性事业支出的比例降低,按照现代国家预算体制将一般性预算与建设性预算分开,支出结构向公共服务型财政转变,并且将发票报销制改革为预算拨付及事务核销制。一是预算体制与编制体制联动改革;二是财政一般性预算与建设性预算相分离;三是建设公共服务型预算;四是从发票依据报销制到预算事务核销制。
  
  魏加宁:我个人认为,财税体制改革的任务主要是理顺三大关系:一个是政府与企业的关系,包括相关税收与必要的补贴;另一个是政府与国民的关系,包括相关税收与社保、福利;再一个就是政府与政府的关系,主要是中央与地方的关系,包括税收的分配与转移支付等。这里,我只想重点讲一下中央与地方的关系。
  
  我们的中央与地方关系究竟应当向哪个方向走?这是需要首先想清楚的,否则,我们的财税体制改革就免不了会左右摇摆,犹豫不决。
  
  有人说不搞联邦制,但是能不能搞地方自治?在现代市场国家中我们可以看到,一些联邦制国家,比如说美国,从历史长河来看,它实际上是在逐步加强中央集权;而一些单一制的国家,比如说法国和日本,则是往地方分权方向走。这说明,任何一种极端的体制都是有缺陷的。联邦制可能过于分散,而单一制又过于集中。但是,无论是联邦制国家,还是单一制国家,它们都有一个共同的特点,就是实行地方自治。
  
  中国经济时报:刚才魏老师提出要实行地方自治,理由是什么呢?
  
  魏加宁:实行地方自治的理由至少有三个:第一,市场经济是分散决策,它与民主政治、地方自治共同构成现代国家的基本框架,三位一体,缺一不可;否则,光有市场经济是立不住的。第二,在提供公共产品和公共服务方面,地方政府与中央政府相比具有明显的信息优势,它比中央政府更清楚本地居民的需求是什么。第三,通常讲,地方自治是“民主的学校”,但凡民主化成功的国家和地区,大都是从地方自治做起的。
  
  所谓“地方自治”,从经济上讲,就是“一级政权、一级事权、一级财权、一级财产权、一级举债权”。
  
  就政权而言,每一个地方政府都应成为独立法人,实行自主决策,独立核算,相互之间平等结算。
  
  就事权而言,现代国家的事权划分往往是差异化的,不同层级的政府,会有不同的事权(当然也会有少量的交叉),而不像我们现在这样上下一般粗、同构化。按理说,应当是先划分事权,再划分财权,但是1994年实行分税制改革时,因为时间紧迫等原因,我们的主要精力放在了划分财权上,而没能先把事权细划清楚,结果就出现了1994年以后财权层层上收、事权层层下放的局面。这在单一制集权国家当然是很容易出现的情况,因为上级管下级,缺少自下而上的制衡。因此,当务之急是要首先把事权划分清楚,并通过法律形式加以固定。但问题是究竟应当如何划分?是按照现行的五级政府体制去划分,还是按照国际上通行的三级政府去划分?因此,划分事权之前,还需要压缩政府层级,实现扁平化。但是压缩政府层级之后又会带来省级政府管理幅度过宽的问题,因此,又需要重新调整行政区划,总之,需要改革的地方还多着呢!
  
  就财权而言,现在一些人在讨论国税和地税是否应当合并的问题,有人认为,国税、地税两套体系是浪费。但是,如果我们的改革方向是实现地方自治,那么,地方政府就需要有自己的征税权和自己的征税系统。因此现在觉得两套体系是浪费,把它合并了,将来还得再分开。
  
  其实,问题出在1994年实行分税制改革以后,改革的步伐就基本上停了下来,没有继续往前走,所以才会有这样的议论。
  
  就财产权而言,我们现在只要是政府出资的企业就都叫做“国有企业”。其实,政府是分级的,因此国有企业也应当实行“分级所有”。比如,地方政府出资兴办的企业就应当叫做“地方公营企业”,而不应统统叫做“国有企业”。
  
  就举债权而言,现在的问题是,对于地方政府债务,中央政府究竟有没有“兜底”的责任?与其他债务国不同的是,在中国目前庞大的政府性债务中,有一大半是地方政府债务。如果从法理上讲,作为单一制国家,中央政府对地方政府债务就应负有无限责任,这就如同企业的总公司与分公司的关系一样。因此,只有实行“地方自治”,你才能够说,地方政府债务“谁家的孩子谁抱走”,否则,中央政府就得负责“兜底”。现在,我们终于开始允许地方政府进行自主发债试点了,这实际上是前进了一大步。
  
  中国经济时报:如果实行“地方自治”,那么中央政府会不会对地方政府失去控制呢?提“地方自治”在政治上会不会有风险?
  
  魏加宁:那不一定。问题在于中央政府怎么去做。几年以前,我曾经就“实行地方自治的国家,中央政府如何对地方政府进行控制”这个问题写过一个内部报告。提到的办法之一就是,在实行地方自治的国家,虽然地方政府首长是民主选举产生的,但是在公务员层面上,国家公务员与地方公务员之间是有“双向交流”(日本叫“出向”)制度的。我想,这就是一种制衡。
  
  此外,在财政收入安排上,让中央政府占大头,然后再通过转移支付使地方政府在支出层面上占大头。比如,日本在收入时中央占60%,地方占40%,经过转移支付以后,在支出时,中央只占40%,而地方占60%。这样的制度安排,就使得地方政府对中央政府有所依赖。这与居家过日子是一个道理。在“不分灶吃饭”即不实行地方自治的条件下,地方政府会把来自中央政府的转移支付视为是“老子养儿子”——理所应当的;但是在实行“分灶吃饭”即实行地方自治的条件下,本应“自立的”地方政府就会把来自中央政府的转移支付视为是一种“恩赐”,会有“感恩”的意识。
  
  当然,更重要的还是在事权划分上,虽然中央政府要向下分权,但是像国防、外交、国内贸易等维护国家统一的重要事权,中央政府则要牢牢把握,绝对不能下放给地方。
  
  如此等等。
  
  总之,只要是出于公心,我想不是没有解决办法的。否则,那么多实行地方自治的国家又是怎么维系国家统一的呢?
  
  但需要指出的是,在市场经济条件下,对于地方政府,光依靠中央政府的控制是不够的,因为中央政府毕竟人手有限,鞭长莫及。因此,对于地方政府的控制,更需要体制的制衡(比如,加强地方人大对地方政府的监督),需要媒体的监督,需要公众的参与。
  
  举一个例子,今年春节期间,中央电视台曾经报道过一条新闻,说是美国的一个在校生当选为某市的财政主管。其实,重要的并不在于是不是在校生,而是在于美国地方政府的财政主管,不是由当地行政首长自己任命的,而是由当地居民选举产生的!这对于地方首长来说,就是一种制衡。其实,我们在过去研究美国市政债的案例时就已经发现了这一现象,我们认为,这对于控制地方政府债务是一种很好的约束机制。如果我们不能一下子民选地方的财政主管,那么能不能由地方人大选举产生呢?
  
  至于说政治风险,现在提“地方自治”,就好像30年前改革开放初期提“企业自主经营”一样,在计划经济体制下,你如果说要让企业自主经营,那怎么得了?!可是,你现在回过头去看看那时经济学家们的争论,就会觉得很好笑。但是,当时就是那么想的。所以,要向前看,要与时俱进,想想未来的中国应当是什么样子。不能老是拿着过去的框框去束缚未来。
  
  应当将中央财政与地方财政分开管理
  
  中国经济时报:应当如何来平衡中央与地方的关系呢?
  
  魏加宁:为了平衡中央与地方的关系,从体制上讲,在中央政府的机构设置中,应当将中央财政与地方财政分开管理。
  
  在我国,目前中央财政的日子越来越好过,而地方财政的日子越来越困难,地方政府债务越积越多。形成这种局面的原因,除了前面讲过的以外,还由于:首先,因为我们的中央财政和地方财政都是由财政部统一管理的,而财政部在权衡中央财政与地方财政的关系时,肯定要优先考虑中央财政。其次,中央各部门给地方政府下达各项“达标”任务时,也不会去考虑地方财政的承受能力。最后,国务院在进行决策时,参与决策的各个部门都是站在自己垂直部门的立场上,没有人会替地方政府说话。因此,决策的天平就很容易向中央政府部门倾斜。
  
  但是在国外,比如说日本,中央财政与地方财政是分开管理的,财务省只负责管理中央财政,而地方财政是由总务省(过去叫自治省)负责管理的,因此,在内阁进行决策的时候,总会有人来替地方政府反映实际情况,计算各种“达标”的配套资金究竟地方政府有无能力来提供;另一方面,总务省还反过来负责对地方财政进行监督,控制地方政府的债务风险。
  
  由此可见,我们中国这么大的国家,为什么不能够设立一个专门负责分管地方财政的“地方事务部”,以平衡一下中央与地方的关系呢?
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